牢记嘱托 山西答卷·图解丨山西用好改革开放关键一招

迫切性由公益所面临的危险而定，而危险的严重程度和发生机率是其中的核心指标。

（3）明察暗访和重点抽查。于是，立法出现了大量含糊不清的词语，出现了许多因预料不足而被事后经验证明存在的漏洞或矛盾，同时，也更多地出现了立法授予政府及其部门广泛的规则制定权。

最后，专题询问还有待常态化、制度化。[2]张勇：《关于〈中华人民共和国食品安全法（修订草案）〉的说明》，载信春鹰主编：《中华人民共和国食品安全法释义》，法律出版社2015年版。[46] 第四，问题可谓重点突出，巨细兼顾。责任侧重于分内之事、惩戒或救济的静态确定，应责更侧重于关系的、动态的回应和担责。然而，一旦出现安全事件，承担责任的往往不是在资源配置上起决定作用的关键领导。

根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发[2009]25号，以下简称《领导问责暂行规定》）第5条第2项，因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的，政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的，党政领导干部会被问责。自2011年开始至今，已有许多地方的人大就食品安全问题展开了专题询问工作，这是以往地方人大监督中较为少见的现象。随着合宪性解释研究的兴起与合宪性推定作为一种宪法方法论在中国宪法学界的推广，[2]过去中国宪法学界轻言违宪的状况大有改观。

[50]但是，究竟是哪部规范性文件，如何违反宪法和法律，全国人大常委会却并未批露。在立法工作上，彭真强调：法律是一门科学……特别是与宪法不能抵触。根据这些素材，能够在某种程度上支撑起相关的经验研究，也使违宪的初步类型化成为可能，进而可以观察，在全国人大及其常委会的工作实践中，是如何认识违宪这一概念的。再比如，《宪法》上并未赋予中央军委立法权，在《立法法》颁布前，《国防法》率先赋予中央军委制定军事法规的权力。

[32]《彭真传》编写组，见前注[15]，第191、193页。违宪作为一个高度敏感和复杂的概念，在不同时空有着不同的内涵，带有强烈的实践性、本土性和时代性，单纯靠比较研究和理论阐释恐怕无法触及我国宪法实践中违宪的核心内涵，也无法取代本土实践基础上的经验研究和理论提炼。

[59]参见张友渔：中共中央关于经济体制改革的决定同宪法的关系，《理论月刊》1985年第2期，第1-2页。[91]陈丕显：全国人民代表大会常务委员会工作报告(1988)，载全国人民代表大会常务委员会办公厅编：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报1988—1989年卷》，中国法制出版社2004年版，第148页。[45]参见全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编：《历届全国人民代表大会及其常务委员会审议通过的预算决算文件汇编》，中国财政经济出版社2002年版，第699页。违宪作为一种抽象概念存在，需要通过公开的宪法判断，不断进行实践积累和经验提炼，才能够进一步实现理论上的体系化。

有学者认为这一规定突破了宪法规定的立法体制，应当对宪法进行修改。[63]又如，1987年为了建立规章备案审查制度，国务院办公厅发布了国发办[1987]15号文件，要求有规章制定权的政府制定的规章要向国务院备案。[29]彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第174页。必须进一步建立和健全违宪审查制度，对宪法监督的内容、形式和程序作出明确规定。

[42]刘政，见前注[14]，第185页。对这些不符合宪法和法律的行为，常委会要求有关地方作出必要的处理，常委会办公厅编印的《工作通讯》也注意刊登一些地方采取措施纠正不依法办事的错误做法。

另一方面，违宪不具有独立性。[80]可以参照全国人大常委会确认参与辽宁贿选的全国人大代表当选无效的例子。

参见习近平：毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义在实践中不断有所发现有所创造有所前进，载《人民日报》2013年1月6日，第001版。但是，在上世纪八九十年代，我国财政秩序较为混乱，全国人大财经委在提交给全国人大的预算审查报告中几乎每年都要提及预算执行中存在严重的浪费问题，政府擅自将预算内收入转移到预算外进而逃避监督的行为并不鲜见。[36]田纪云：《田纪云文集：民主法制卷》，中国民主法制出版社2016年版，第9页。那么，在推进合宪性审查工作的过程中，对违宪的界定就应当根据经验作出制度性安排，将一些宪法争议排除出合宪性审查的辐射范围，以最大限度地集中合宪性审查的制度资源，减少合宪性审查的阻力。在此语境下，相关国家机关依据宪法行使权力，采取某种措施，恰恰是维护宪法的表现。2001年田纪云在讨论《监督法》草案时提出：起草监督法，有些问题要研究透。

张友渔1984年11月中央党校的讲座中就特别指出现在不存在这两方面的问题。一方面，为了确保某部法律快速通过，全国人大常委会甚至可以更改法律名称，避免权限争议。

在完成上述梳理之后，需要进一步回答的问题是：违宪概念对我国的宪法实践，究竟有什么价值？ 四、违宪概念对我国宪法实践的价值 违宪作为宪法判断的必备选项之一，是合宪性审查制度中的必要组成部分。一方面，全国人大常委会承认规范性文件违反宪法的可能性。

[9]参见翟国强：违宪判决的形态，《法学研究》2009年第3期，第77-93页。[39]陈丕显：全国人民代表大会常务委员会工作报告，载全国人民代表大会常务委员会办公厅编：《中华人民共和国第六届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社1986年版，第7-8页。

参见张春生、秦前红、张翔：推进合宪性审查加强宪法实施监督，《中国法律评论》2018年第4期，第4页。但我国以国家机关内部沟通为主的违宪处理方式导致全国人大常委会公开违宪处理过程的必要性不高。从全国人大及其常委会的工作实践来看，违宪并不是讨论的禁区，而恰恰是规范公权力的一条红线，全国人大及其常委会从来没有否认过违宪的可能性，预防违宪就成为了所有国家机关、特别是全国人大及其常委会工作中的重要内容，譬如：全国人大主动确认法律的合宪性。[60]在1992年党的十四大提出建设社会主义市场经济后，当时宪法还规定国家实行社会主义计划经济，修宪势在必行，时任全国人大常委会委员长万里也承认：宪法必须修改，不改不行了……如果不这样修改，大家搞市场经济，岂不是违宪了？[61]但事实上，经济体制改革中的修宪共识也是在改革过程中逐渐积累的，修宪本身就意味着不能用宪法来约束改革，而只能用修正宪法的方式来为改革打开道路。

这表现在：首先，违宪与违法认定结果的绑定，意味着宪法规范极少有独立发挥作用的必要性。《决定》提出的方针、政策同宪法的基本精神和原则规定是完全一致的，没有任何矛盾,现在的问题不是《决定》是不是违宪、要不要修宪的问题，而是如何理解和执行的问题，并大量引用宪法文本进行论证，试图论证宪法规范之间的自洽性。

在应对违宪现象时，即便存在直接适用宪法的空间，也无法仅仅依靠宪法规范解决问题。因此可以说，只要存在明显的宪法解释空间，即便全国人大常委会没有做出正式的宪法解释，相关的问题也不会被全国人大及其常委会认定为违宪。

毛泽东同志在起草五四宪法的过程中曾提到：这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的,(宪法)通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。例如，我国的《集会游行示威法》等法律虽然被全国人大常委会认定为合宪，[89]但也并不意味着它的合宪性就能够满足社会发展和法治进步的要求。

[33]Jack M. Balkin认为，当宪法在其核心任务上面临失败的危险时，宪法危机就会爆发。例如，在1981年，时任民政部长的程子华在向全国人大常委会汇报县级直接选举的情况时就在报告中指出：在这次选举中，有一些人搞无政府主义、极端个人主义，不要党的领导，不遵守社会主义法制，反对四项基本原则，破坏安定团结……这是违反宪法、违反9亿多人民的根本利益的。许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社2003年版，第29页。任意调动选举产生的县、乡、镇干部，并且没有依照法律程序任免。

[69]反映到中国的合宪性审查制度上，就是全国人大及其常委会不会对长期存在、曾经发挥过重要作用但已经不适应社会发展的制度或者立法(例如城乡不平等选举、劳动教养制度、收容审查制度等)在宪法层面上作出否定性判断。第三，关于违宪的具体内涵，彭真以宪法文本为标准进行判断。

第四，关于违宪的主体，彭真没有进行详细的区分，而是强调一切国家机关、组织和公民都要遵守宪法，但是强调了国家机关工作人员在遵守宪法中的带头作用，也区分了国家机关违宪和政党违宪。[79]参见刘松山：《健全宪法实施和监督制度若干重大问题研究》，中国人民大学出版社2019年版，第22-26页。

[6]参见饶龙飞：《违宪构成研究》，同济大学出版社2019年版，第51-115页。摘要:  推进合宪性审查工作，需要认真对待中国语境下的违宪概念。